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疫情紧急状态,更需要高效的公共采购_资讯中心_中国物流与采购网
2020-02-11 02:23:02            

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突然爆发的疫情,使我国多方面工作处于无法用普通的思维、普通的规制、普通的运行方式可以应对。在当下全国疫情紧急状态中,公共采购受公众极度关注,被推到风口浪尖。此时,公共采购不仅不能停顿,反而需要比平时更加有效:

一是,管理要更加灵活,一旦出现不能预见的情况,一线人员应有权变更,而不是必需层层上报批准;

二是,采购质量要更加严格,如口罩、各种医用设备和保障物资与工程服务;

三是,时间要更短,甚至争分夺秒;

四是,管理要更加流畅,需求的提出、合同的授予和签订、生产、运输等合同履行各项环节之间的衔接不得出现大的纰漏;

五是,监督要更加有力,在出现执行不力情况时,必须有人采取果断办法及时改正。

简言之,只有采用非常规办法,公共采购才能应对各种突发问题,甚至是奇葩问题,保证公共安全。然而,我国相关采购的法律和规章要么是对紧急情况直接作了排除,要么要求必须经过审批,才能对采购程序稍作灵活处理。例如,我国政府采购法对“因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购”直接作了排除(第八十五条),单一来源方式采购是在“发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的”(三十一条);2015年施行的政府采购条例对灵活采购只允许使用公开招标以外的采购方式,而且,必须经过上级批准。(第二十三条)

怎么办?建议借鉴国外比较成熟办法,针对上述紧急状态五个特性提出办法。本文以美国《紧急状态采购规则》(以下简称《规则》)为例,进行归纳和解说,说明疫情蔓延过程中采取哪些新的和管用的措施,推动一线部门开展进行更加有效和高质量的采购。

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一、赋予紧急采购更宽的权限和责任

首先,应当在第一时间,明确负责人,责任人和他们的权力。

美国《紧急状态采购规则》对于授权的规定是:

(一)指定人员或团队。指定最适合开展该项工作的采购人员、管理人员以及具有最终决定权的管理者,并予以授权。按照联邦采购法,授权须用书面形式,明确责任范围、责任限度和要求,如果执行过程中有人不能胜任相关工作,可以修改授权,但要履行相同程序。

(二)明确责任。即采购人员在采购过程和签订合同过程中,因形势紧急可以行使的职权。采购人员对采购标书、合同条款具有决策权。

标书或合同条款可能会因为紧急情况的变化而有所不同。例如,灾难发生的第一时间内,合同条款符合当下情况,随着时间的进展,灾难持续,合同条款则应随着外部环境的变化而改变。这就要求采购官、采购人员时刻关注灾难进程,把握采购机遇和原则,制订不同的采购要求条件。

例如,紧急采购中关键部分是价格、供应商和供应来源,而这些问题不但关系采购质量和效果,也是未来审计和检查的关键内容。如果价格定得太低,供应商承担风险大,采购难以完成。价格过高,采购人员和负责人要承担很大的责任。我国相关部门制定紧急采购措施时应当考虑这个问题。美国《规则》的规定是:

采购官要视情况需要决定定价方法,是在用固定价格法,还是时间+材料计算法;工时计算法。

采购应支持从小企业采购,从地方企业采购,从现有和各供应商名单中选择。但紧急情况下,采购人员应当清晰分辨需求,调研哪些企业可以提供什么样的货物、工程和服务。

由于我国疫情已经蔓延,各地需求非常一致,所以,采购机构可以一边工作一边建立“紧急采购供应商(承包商)名单”,供其它省市分享。

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二、灵活采购方式和程序分析《紧急状态采购规则》可以看出,美国对紧急采购作了分类,即特别紧急、紧急、后续行动等三类处理规定,对于特别紧急的,用特别灵活的手段,对于紧急的用灵活手段,通过后续行为进行补足。美国《紧急状态采购规则》主要规定是:(一)可不做市场调查。

如果来不及制定采购计划和开展市场调查,采购机构先对采购项目“切块”。对特别紧急的物品,不作市场调查,把最急需满足、最紧急需求的采购部分完成。这样可以为后续采购和继续补货争取时间,有机会了解市场行情,并提供后续的采购服务。

《规则》要求尽可能支持从小企业采购,从地方企业采购,从现有和各供应商名单中选择。

(二)可以不做采购公告或合同公告

按照联邦采购法,价值25000美元以上的采购应当在指定刊物上登载。如果属于联邦采购法排除的采购项目,就不必登载公告。除非,只有通过公告,才能吸引潜在供应商。美国联邦采购法列举的可以不公告情形为:

当意外情况发生,已经极大地限制了竞争的开展;

如果开展竞争采购,会因拖延时间而造成更大伤害;

如果公开信息则会影响国家安全;

如果采购及采购总负责人以书面的形式确定不必发布公告。

(三)免予竞争

包括两类采购:

一是公开招标和竞争性采购。发生紧急情况时,采购机构可以不使用公开招标和竞争性采购方式。如果竞争后只有一个合格供货商响应,也是有效采购。尽管有此规定,《规则》仍建议采购官在实践中,根据实际情况尽可能寻找更多的供货商和供应来源。此外,采购官的免除竞争性采购的权限被限定为一年以内,除非采购机构的负责人批准继续实施。

二是对某些产品实行法律规定以外的其它采购方式,称为“实验性”(探索性)采购。尽管法规允许在紧急状态下,可以按照联邦采购法规定的简化采购程序和要求,但还没有包括其它更灵活的采购方式。因此,《规则》提出了“实验性采购”的办法。即,采购机构可以对某些产品开展探索性采购方式。一般用于只有唯一来源,或者只有唯一品牌能够满足采购需求。未来在进行审计和审查时,按照法律对单一来源采购要求对其采购的过程和结果进行审计、审查。

《规则》要求,运用“实验性采购”必须有书面记载,包括技术要求,对价格合理性的说明。每一项判断都应当有充分的信息佐证,说明必须如此的理由。

此外,对于紧急情况单一来源采购,法律限定了审批权限:15万美元-65万美元之间的采购合同,由合同官审批;65万至1300万美元之间的采购合同,按《联邦采购法》规定的权限审批;1300 万至6400万美元之间的采购合同,由采购部门负责人或法律规定的责任人审批;6400万以上的合同由采购机构最高执行人负责审批。

(四)可以采取灵活做法

美国《紧急状态采购规则》规定的灵活做法包括:

(1)允许简化相关采购文件

(2)采购机构或政府部门开展合作采购

例如,某地方采购机构可以中央采购机构签订采购合同,与其他采购机构以合同形式联合采购、委托采购。

(3)重复使用或授予采购合同

紧急采购时,采购部门利用其他采购机构(其他地区、州政府)已经完成的采购合同,即共享别的采购机构的结果,再次授予合同给相关企业,从而缩短时间,节省人力。这种方式取决于供应商能够保证足够的货源供应和服务的提供。

(4)利用商业手段补充政府采购

采购官有权将符合法律规定的采购项目或任务交由商业机构完成,对商业机构可以加以适当的奖励或报偿,但要明确规定,采购必须符合联邦采购法律规定的采购行为,采购合同应使用固定价格方式计算采购任务或项目。以该方式从事的采购项目合同金额限制在3000万美元以内。

(5)免除投标保证金

如果收取投标保证金不符合政府最大利益,经过采购合同官总管的批准,或经过采购机构领导批准,可以免除投标保证金。

(6)照顾小企业

为小企业和妇女企业预留合同,创造单独的商业机会。

(7)国家利益行为

这是美国特有的一种机制。在危急发生时,采购部门可以在数据分析的基础上(由“联邦采购数据系统”提供),以“国家利益行动”的名义(National Interest Action)提出某种货物的生产和采购要求。例如,在美国历年发生飓风时,采购部门确定对产品-平板探测仪的采购适用“国家利益行为”。

法规对这种方式严格限定了采购具体产品和时间。如,必须用公告的形式提出具体的某一项产品和适用的时间。比如,采购机构可以提出将“口罩”作为适用的采购项目,适用的时间从2020年1月20日至2020年5月30日(或更短、更长)。

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三、变通采购合同格式和条款(一)简化合同格式或法律文本。《规则》列举了可允许的两种情况:

(1) 当紧急情况下不具备准备书面的法律文件条件时,可以用语音和口头方式达成。

(2)可以使用意向合同。当政府要求立即执行某项采购,时间不允许通过磋商形成正式、最终合同时,可以使用意向(初步)合同(合同大纲)开展工作。采购机构应当尽力尽快将合同完善成为最终合同。

(3)上述做法的补救:除特殊情况外,一般应在签订意向合同和简化合同后180天内,或者在工程完成40%以前,完成正式合同的签订手续。

(二) 简化采购文件

紧急情况下,采购文件可以简化,但需要对所采取的行动和决策进行适当说明和文件记载,记载要清晰明了,便于事后管理、审查和审计。

(三)关于价格的确定

紧急状态下,公众十分关注采购价格。《规则》规定应保证价格的公平合理。若不能通过竞争确定合理价格,采购机构应当采取其他技术手段保证价格的合理性。例如,只有一份报价,采购人员就应对照市场价格,同时对照曾经采购相同项目的价格,或者同行业类似产品的价格。采购人员还应当考虑灾难发生对行业生产和供应产生直接影响的因素,以及物品最终运输至灾区的成本。例如,瓶装水的运输,在普通地区运输与在灾难地区或经过灾难地区的成本不同;再比如,突发情况下集中暴涨的需求产品有可能价格更高。

美国法规倡导一般使用固定价格。但危急情况随时发生变动,原材料、雇工、运输、服务等相关各项成本是变化的。采购部门和人员要视具体情况需要决定定价方法,包括:“固定合同价格法”,以及在事先不能明确采购数量、服务和工程完成的时间时,采用“时间+材料计算法”;“工时计算法”等。

四、严格监督和管理《规则》明确了紧急状态采购时各个方面的责任和监督管理手段。(一)供应商责任

对供应商的要求,对质量的特别要求和币值的规定是可以根据情况和地区的不同而变化的。但不能因为紧急状态而改变对供应商责任的要求,采购合同只能授予那些完全符合法律规定要求的供应商,包括:合法用工、生产、纳税,无欺诈、贿赂等违法行为。

(二)采购的管理和监督

越是紧急情况,越需要采购的质量保障和及时性。因此,有效的管理监督更加必要。例如,特殊时期,应当设立保障人员,保证运输及时到货,或使到货渠道更加畅通。再比如,采购机构应当联系相关部门和机构,保证在通过检查站时通关和运输顺利。

《规则》建议,采购机构可以考虑建立一个风险管控委员会,研究解决在灾难发生时随时出现的各类风险。委员会不仅包括政府部门人员,也可包括社会其他组织,这样可以扩大工作视野,减少采购障碍重复采购。

应当重视对紧急状态采购的评估评价工作。要特别关注那些高价值的单一来源采购交易,有较大风险的项目采购,以及技术复杂项目的采购。

有关部门应当就采购效果评价制定计划,设立评价指标和项目。

五、实验性创新性采购

《规则》允许在符合法律规定,在授权范围内,鼓励采购机构在紧急状态下充分开展采购创新。美国采购法律明确,既然没有明确肯定某一种特定采购做法,也就意味着没有明确禁止各采购机构根据特殊需要制定某项采购战略和采购实践,也没有禁止制定具体采购执行的规则和办法。所以,鼓励采购机构人员在紧急情况下,可以在寻求法律服务和指导的基础上,按照实际需要创新采购活动。

实验性采购只适用于个别和特定商品的采购,如果不是个别而是普遍的产品采购,则应符合以下情况: 一是,采购机构属于联邦采购法明确规定可以不公开信息和公开竞争的机构;二是,法律未对该采购项目明确要求建立正式的评估计划和竞争安排,与供应商沟通机制以及评标标准。

说明:实验性的非竞争采购可以具体到医用呼吸机或制氧机,但如果把实验性采购的做法普及到一个地区的大范围普遍商品的公共采购上,则需要符合上述法律限定条件。

《规则》规定,选用非竞争方式进行采购,应具有以下前提条件:

第一,只有一个可靠的采购来源;

第二,非常规状态和紧急情况仍然存在;

第三,需要工业动员和专业性服务(例如,医疗设备和器具的采购具有很强的专业性);

第四,公布采购人(用户)的需求可能影响国家安全;

第五,授予特定供应商可以保证国内紧急状态的供应;

第六,唯有使用非竞争性采购方式才符合公共利益;

第七,竞争采购方式被国际协议所禁止。

六、若干建议

(一)制定我国的紧急状态采购规则

我国自有迅速应对的解决办法,事件突发后可以制定相关措施,这是一案一策的办法,其不利之处是,事件结束后规则不再管用。下次再发生其它事件,再重复劳动,缺少经验的积累和规则的细化完善。然而,越是紧急状态,越需要忙而不乱、提高效率,一线人员和上级管理者应当把极其有限的精力和时间用在行动上,而不是讨论上。

从美国的经验看。2005年8月美国遭遇严重飓风袭击,引发影响全国的灾害,事后根据经验教训,美国成立了紧急情况管理机构,并于2007年制定出台了《紧急状态采购规则》。2011年美国根据形势需要,对《紧急状态采购规则》进行了大幅度修改和完善。新规则是在美国采购婷婷五月激情五月官协会的组织下,由美国联邦采购政策局、应急与恢复工作组共同起草制定,由美国总统办公室、预算管理办公室和联邦采购政策办公室联合签发的采购行为规范。该规则分为预判和预案、采购运行、采购变通做法三大部分,明确了紧急状态下采购人员、领导和部门的行为规范。

我国目前的法律和规则对灾害发生时的采购使用排除的方法,而且,采购工作超出地方审批的权限时,必须上报批准,也没有地区、政府部门和机构之间的联动和协同。此次疫情正是一次非常好的实践检验机会,可以开通各地创新采购的渠道,分享各机构的经验,为下一步制定相关规则打下坚实基础。

(二)各地区和采购机构应有各自的应对解决方案

风险和突发事件是千差万别的,应对风险和突发情况的办法也不会相同。除了法律和规章之外,各地区、各部门、各采购机构应当有自己的解决方案。而且,这个方案必须是可操作的细致具体的行动方案,而不是一个所谓的“战略、计划”。这里不妨看看美国的经验:

首先, 预判和预案。《规则》要求,美国所有采购机构都应当有紧急状态采购预案。各部门各自按照可能遇到的各类问题制定预案,实际上是对危机进行预判。危险虽然不可能都能预测,但可根据以往或其他地区、部门所遇到的危险情况,判断什么样的状况需要什么样的货物、工程和服务,制定针对危险和紧急情况进行采购的方案。主要包括以下内容:

第一,各种紧急情况下需要的相关物资、工程和服务;

第二,不同紧急情况下采购的方式、合同条件、支付方式;

第三,不同紧急情况下需要支援的其他机构,与之签订的相关协议和需要明确的责任;

第四,紧急采购款项的来源和审批;

第五,紧急采购在运输和提供服务时,可能遇到的挑战,应对这些挑战的办法;

第六,相关法律问题;

第七,本部门总体管理责任和采购官行为。

其次,具体工作积累和准备。紧急情况采购时,最着急的事是,寻找货物(或服务)来源。为此,采购机构可以考虑建立两个供应商名单,一个是普通的合格供应商名单,一个是紧急采购供应商名单,为未来做好准备。

这项工作的具体做法是,采购机构在进行合格供应商名单征集时,附上另外一张表格,征询供应商是否可以参加紧急情况采购,说明本一旦发生哪一类灾难和紧急情况时,企业可以提供什么样的货物、工程和服务等自身能力条件,逐渐积累成 “紧急采购供应商(承包商)名单”。

采购机构应当研究紧急状态下,不通过竞争而形成合理采购价格的方法,价格制定的有效方法,评审方法;特殊情况下各采购环节的有效管理办法,监督合同履行的办法,督导工作和人员管理办法等,形成一套行动方案。

(三)演练和培训

紧急状态更需要采购人员的规则意识,市场行情和规则应当熟记于心。应当加强对采购人员的培训,使其熟悉国内法规和国际规则,掌握市场和经济规则、惯例,学会运用已有的规则、指南和知识积累独立开展工作或决策。

做好的应对方案应当定时重新研究,不断补充和完善。今后各部门和机构自行开展的专业化培训,应当把紧急情况采购的演练作为一项内容,一方面,通过演练让一线人员发现方案存在的不足,或者,丰富对各种风险和可能性问题的预判,细化方案;另一方面,让全体采购人员学会紧急情况中迅速配合,部门之间无缝衔接,熟悉程序要求,提高团队作战效率。

当前,鉴于我国当前严重疫情,各地区应该对本地的紧急项目和非紧急采购项目加以区分。针对本地情况,把精干力量投入到紧急项目的采购中,制定相应的紧急采购举措,从而为我国将来形成和制定国家紧急采购法规总结经验、奠定基础。

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作者:刘慧

国际关系学院教授、原党委书记,

中国物流与采购联合会公共采购分会顾问


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